《造纸工业发展“十二五”规划》（简称《规划》）实施以来，造纸工业原料结构不断改善，资源利用水平明显提高，节能减排效果突出，淘汰落后产能成绩斐然。《规划》的发布实施，有力推进了造纸工业可持续健康发展。
一、规划完成情况
2013年全国纸及纸板产量10110万吨，表观消费量9782万吨；预计到2015年产量10500万吨，表观消费量10200万吨，“十二五”期间，纸及纸板产量和表观消费量年均增长速率维持在2%～3%之间，低于《规划》4.6%的预期年均增速。
评估认为，《规划》各项任务完成情况较好，其中淘汰落后产能、降低原生纸浆消耗、年产百万吨以上木浆企业数量和前30名企业产量占总产量比重等具体任务目标已提前完成。提高木纤维、废纸、非木纤维等原料比重、优化产品结构和消费结构、建设10家以上国家级企业技术中心等目标可全面实现。我国造纸行业“十二五”前3年围绕《规划》目标、主要任务和重点工程主要取得了以下成绩。
（一）原料结构得到完善，国内供给显著增加
“十二五”期间，我国造纸工业原料结构呈现木纤维比重逐步提高、废纸浆比重基本稳定、非木浆比重逐步降低的趋势，原料结构明显改善，已基本形成符合我国国情的以废纸纤维、木纤维为主，合理利用非木纤维的造纸原料结构。
1、木纤维比重提高。预计到2015年，我国木浆消耗总量为2400万吨，其中自产木浆产量1100万吨，进口木浆量1300万吨，木浆在纸浆消耗总量中的比重将达25%。据初步统计，“十二五”期间，我国已建及在建木浆项目共计15个，年新增木浆产能586万吨，其中化学木浆399万吨、化学机械木浆187万吨，国产木浆在纸浆消耗总量中的比例将达11%以上。
2、加大废纸回收和利用力度。预计2015年，全国废纸浆量为6200万吨，较2010年增加约900万吨，其中国内废纸浆3900万吨，废纸回收率46.4%，废纸浆（含进口废纸）在纸浆消耗总量中的比重将保持在65%左右。
3、科学合理利用非木纤维。“十二五”期间，我国已建、在建及拟建非木纸浆项目共计13个，新增制浆产能241万吨。预计2015年，我国非木纸浆量约1000万吨，较2010年减少300万吨，在纸浆消耗总量中的比重约为10%。
（二）产业格局进一步优化，产品结构不断改善
“十二五”期间，我国造纸行业90%以上的产能仍然集中于长江中下游、黄淮海、华南沿海3个地区，且呈现纸及纸板产量逐年递增的态势，东北、西南、西北3个地区纸及纸板产量不足全国的10%，呈逐年降低的趋势，基本符合《规划》产业布局的要求。
到2012年，年产纸及纸板100万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团数量达14家，较2010年增加4家；产量占全国纸及纸板总产量比重35.3%，比2010年提高6.5个百分点。2010～2012年期间，全国年产纸及纸板100万吨以上企业合计产量年均增速为16.24%，高于全国纸及纸板年均递增速度11个百分点，产业集中度明显提高，已提前完成《规划》目标。
“十二五”期间，林纸一体化工程取得积极进展，深度脱木素和无元素氯漂白等关键技术得到广泛采用，新增化学竹浆产能超过《规划》目标。初步统计，“十二五”期间，我国已建、在建及拟建木浆、竹浆项目共计20个，合计年新增制浆产能701万吨，其中化学木浆399万吨、化学机械木浆187万吨、化学竹浆115万吨。配套原料林基地主要分布在江西、广东、广西、湖北和福建，共计约37万公顷。
“十二五”前3年，纸及纸板产品结构得到优化，正在向低定量、功能化、高品质、多品种方向调整，新闻纸消费量逐年递减；未涂布和涂布印刷纸消费量基本不变；生活用纸、包装纸、白纸板、箱纸板及瓦楞原纸消费保持逐年递增；特种纸及纸板消费较快增长。造纸行业引导绿色生产与消费取得积极进展。
（三）自主创新能力提升，淘汰落后成果显著
2010年～2012年，我国自主研发完成了幅宽5.6米、车速1200米/分以上的文化纸机，车速1000米/分以上高速卫生纸机，年产30万吨废纸浆成套设备等，并得到推广应用，技术水平达到国内领先或接近国际先进。我国重点骨干造纸企业主体制浆造纸技术与装备基本达到国际先进水平。但制浆造纸装备自主化总体推进较慢，难以实现《规划》提出的“十二五”末期制浆造纸装备自主化比重达到50％的目标，尚需采取各种措施，推进制浆造纸装备自主化进程。
2011年、2012年全国造纸行业实际淘汰落后产能分别为831万吨和1057万吨，合计1888万吨，已完成《规划》“十二五”全国淘汰落后造纸产能1000万吨以上的目标。
（四）资源消耗水平降低、环境保护能力提高
2011年，吨纸及纸板平均新鲜水用量（近似值）为45.9吨，较2010年降低了3.9吨，降幅7.8%；吨纸及纸板平均综合能耗（近似值）为0.40吨标准煤，2010年降低了0.03吨，降幅7%。水资源、能源利用水平实现较大幅度提高。
2012年全国纸及纸板产量较2010年增加了980万吨，同时，造纸及纸制品业废水排放的化学需氧量减少了32.9万吨，降幅达34.6%，氨氮减少0.4万吨，降幅16%，造纸行业在大幅度增产的情况下实现了增产减污。《规划》提出的化学需氧量和氨氮的减排目标已在2012年超额完成。
二、“十二五”末期行业面临问题及重点任务
“十二五”后期，我国纸及纸板生产消费增速将明显减缓，节能减排要求日益严格，淘汰落后产能力度加大，产业升级步伐明显加快。纸及纸板市场需求出现新变化，国内新闻纸生产企业面临总用量下降和进口量增多两大困境；铜版纸国内消费量不断上升，同时出口量增加，进口量减少，但由于遭受反倾销和反补贴调查最多，国内市场更加激烈；随着我国电子商务的快速发展，作为商品快递服务配套的包装用纸市场需求明显增加，但受我国各类商品出口增速下降影响，市场需求总体上呈现减弱，竞争激烈；生活用纸产量与消费量增加迅速，成为发展最快的纸种之一，但市场竞争激烈；本色文化用纸降低了产品白度，防止高白度造成视觉疲劳，保护人体健康，成为具有一定发展潜力的新纸种。此外，国际贸易摩擦频繁，国际市场风险预期增大。
在市场和竞争环境不断变化的情况下，我国造纸工业仍然存在的原料供求矛盾突出、自主创新能力不强、节能减排任务艰巨、企业规模仍然偏小等问题依然突出，还存在林纸一体化基地建设推进不快、装备自主化进展缓慢等问题。“十二五”末期制浆造纸装备自主化比重达到50％、新增化学木浆与化学机械木浆产能的《规划》目标难以实现。距离“十二五”结束，“十三五”开始只有1年时间，行业、企业应着力做好以下几方面工作。
一是进一步优化企业结构和产品结构。把握产业链细分环节，重视市场定位，遵循产业发展规律，采用适宜的并购方式，推进企业兼并重组。重点开发食品包装纸及纸板，如液体包装纸板、食品包装专用纸，以及低克重、高强度涂布白牛卡和瓦楞原纸及纸板等。二是提升国产装备自主创新水平。“十二五”期间，我国造纸工业装备自主化进展不快，自主研发设备技术多为仿制，缺乏系统理论指导验证及推广应用基础，与国际先进水平存在较大差距。应积极推广国产先进装备，继续强化创新性技术与装备的结合，强化基础研究成果的工程化和产业化应用研发投入，着力提高我国造纸装备原创技术的开发、利用和提升。三是推行非木浆清洁生产。由于受木材原料短缺的制约，非木浆在我国纤维原料结构中还将起到不可替代的补充作用，应加大非木纤维清洁制浆技术推广力度，鼓励企业技术创新与改造，淘汰落后产能，力争非木浆稳产、扩产。
三、政策建议
《规划》提出的十项政策措施得到了初步落实，对促进造纸工业发展起到重要作用。但在推进林纸一体化发展、发展国产装备、鼓励充分利用生物质能源、扩大绿色消费等政策措施方面尚需进一步健全、落实。
建议国家采取有效措施，积极应对纸业发展新形势。一是进一步完善落实《规划》政策措施；二是完善原料林基地管理，继续推进林纸一体化工程，适当调整原料林基地建设目标；三是鼓励自主研发，发展国产装备；四是引导理性、绿色低碳消费。环保主管部门加快制定低白度纸浆及其纸产品和未漂纸浆及其纸产品的《环境标志产品技术要求》标准；适时修订《环境标志产品技术要求-再生纸制品》标准的相关内容，引导绿色生产和消费。
信息来源：国家发改委产业协调司
