政府和社会资本合作(PPP)
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“PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展
发布时间: 2021-03-26 作者: 来源: 投融资协调处 浏览次数:

自2014年中国大力推广PPP模式以来,绿色项目就成为中国PPP模式的主要适用领域。全国PPP综合信息平台管理库项目2020年11月报数据显示,与绿色发展相关PPP项目的比例已占PPP项目总数六成以上。

EOD(以生态环境为导向的城市发展模式)理念应用到PPP模式之中,被称为“PPP+EOD”模式。不少专家认为,EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径,应进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式,推动中国PPP创新发展。

PPP模式已成为绿色项目实施的重要载体

据全国PPP综合信息平台管理库统计,截至2020年11月末,累计有污染防治与绿色低碳项目5782个、投资额5.5万亿元。其中,签约落地项目3848个、投资额3.8万亿元,开工建设项目2352个、投资额2.2万亿元。从数量上看,仅排在市政工程和交通运输项目之后。

2016年8月31日,中国人民银行等七部委发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,强调绿色金融是为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。绿色金融体系是指通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。

其主要目的是动员和激励更多社会资本投入到绿色产业,更有效地抑制污染性投资,不仅有助于加快中国经济向绿色化转型,支持生态文明建设,也有利于促进环保、新能源、节能等领域的技术进步,加快培育新的经济增长点,提升经济增长潜力。该意见的发布,使中国成为全球首个建立完整绿色金融政策体系的主要经济体。自此,中国绿色金融政策体系不断完善,创新绿色金融产品不断丰富。

北京财指南咨询有限公司总经理徐向东认为,绿色金融与PPP模式的很多基本理念是相通的。例如,对于具体项目,双方都以公益性项目为主;项目领域高度交集,且呈现出长期合作、回报率低的特征;成本补偿机制和资产交易平台机制都是双方的基本诉求等。同时,双方可以互相借鉴、互为补充。探索“绿色金融+PPP”模式,助力生态价值转化为市场价值,通过金融杠杆和利益传导机制将社会资金引向绿色产业,可促进人与自然和谐共生,达到高质量绿色发展的目标。

原江苏省财政厅党组成员、副厅长宋义武认为,所谓EOD理念本质上就是生态发展的理念,强调以生态文明建设为引领,导向发展,着眼未来,是相对环保发展、绿色发展更高层级的发展理念,也是新时代最重要的发展理念。PPP是推动基础设施和公共服务领域项目建设的重要手段,实质上是一种发展。因此,PPP模式也必须遵循EOD理念,只有这样PPP才能融合新时代的要求,才能实现可持续发展,才有生命力。

徐向东表示,高质量绿色发展主要是通过具体的绿色项目实现的,绿色项目是绿色发展的有效载体和途径。不是所有的绿色项目都能采用PPP模式实施,但是PPP模式已成为绿色项目实施的重要方式之一。以EOD模式发挥生态环境在城市建设中的中心作用,统筹经济发展、城市建设与生态环境的矛盾,将成为当前探索城市可持续发展的重要模式和路径。

EOD理念支持PPP模式可持续发展

EOD理念包括重视生态文明建设的引领作用、导向作用,促进生态环境与其他产业间的融合,发挥生态文明的内生动力,从而推动经济和生态的综合发展。在通过EOD理念支持PPP模式的可持续发展方面,不少专家给出了具体建议。

生态环境部科技与财务司投资处处长逯元堂认为,采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助,有利于推进PPP项目实施。

首先,EOD模式对环保投融资机制创新和实现环保产业持续发展具有重要意义。EOD模式是一种新型的项目组织实施模式,是以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化。EOD模式不但能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题,而且能够提升生态环境治理项目造血能力,实现环保产业潜在市场向现实市场的转化,推进环保产业持续发展。 

其次,实施此类项目需要统筹谋划。生态环境治理项目与关联产业的范围要明确,两者之间要具有较强的关联性。生态环境治理项目对关联产业具有明显的价值提升作用,如有利于生态环境治理与生态旅游、生态农业发展等。要统筹做好生态环境治理项目与关联产业之间的成本收益测算,力求自我平衡,合理规划项目内容与体量。要强化生态环境治理项目与关联产业的融合实施,一个主体一体化推进,避免割裂实施。需统筹好生态环境治理项目与关联产业开发项目之间的关系,合理地选择PPP、商业开发等项目实施模式。统筹考虑项目实施主体在产业开发、生态环境治理等方面的综合能力,强化资金、技术、人才等资源整合与企业之间的合作,实现优势互补。

最后,要关注不同类型关联产业在EOD推进路径中的差异性。当前EOD模式正在探索中,生态环境治理和关联产业类型多、复杂性强,不同的生态环境治理项目与关联产业在融合发展中的推进路径存在较大差异,要因地制宜有针对性地破解推进中的障碍,总结EOD模式实施中的成功经验与失败教训,强化政策制度的协调性,有针对性地树立不同类型EOD模式样板,加强示范引导作用。

云南省财政厅金融合作中心主任杨捷从政府视角给出了三点建议:

一是以PPP为抓手,统筹区域投融资规划发展。她认为,EOD模式对PPP发展最大的引导即为对政府投融资观念转变的引导。地方政府对PPP的认识应当从“筹钱的工具”向“挣钱的工具”转变,充分利用PPP模式的政策导向优势,着眼于区域整体发展大局,将PPP作为区域经济、生态、社会发展的发力点,利用PPP撬动更多社会资本,从而带动整个区域大发展。同时,国家层面应加强投融资规划宣传,积极引导地方开展投融资规划,重视各项财政政策工具的灵活运用。

二是以PPP为基础,探索模式组合与路径优化。EOD模式与PPP发展趋势的特点相契合,在下一步推进PPP模式发展的过程中应加强PPP工具自身撬动功能的发挥。另外,要提高PPP工具与其他新型理念、模式的结合,从而推进PPP模式的路径优化与结构升级,促进PPP进入新的发展时代。

三是以可持续性为导向,加强PPP财政承受能力的规范科学运用。PPP并非是公共服务与基础设施供给的一次性工具,合理利用PPP模式将会产生可持续的供给与带动作用,而财政承受能力论证结果对PPP能否可持续发展起到了决定性作用。将10%财政承受能力用于带动地方产业、经济发展的项目,充分发挥财政承受能力的撬动效益,促进PPP可持续发展。

北京市中伦(上海)律师事务所高级合伙人周兰萍针对EOD理念支持PPP模式项目的实际操作,给出了几点建议。她认为,在实施“PPP+EOD”项目时,需要明确政企双方的合作边界及合作范围项下相关产出的权益归属。适宜以市场化运作的自然资源,在合理开发的前提下,应当允许由社会资本方通过合法途径取得相关权益并进行专业化的经营。

同时,为促进生态价值向经济价值的转化,政府方应当在保障PPP公益性基础上允许项目产出的相关权益通过转让、入股、租赁等方式进行流通和接入市场交易平台,最大限度盘活及利用既有生态资产的价值。

 

来源:中国财经报